Resurstilldelningssystemet

* I den här rapporten kommer vi att använda samlingsbegreppet ”Konstnärligt”.

Ersättningsbeloppen räknas varje år upp enligt en pris- och löneomräkning (PLO) för att kompensera för ökade kostnader till följd av inflationen. Uppräkningen inkluderar ett produktivitetsavdrag (PEK). Regeringen har vid flera tillfällen genomfört så kallade kvalitetsförstärkningar, vilket innebär att ersättningsbeloppen har höjts utöver PLO. Flera av kvalitetsförstärkningarna har riktats mot utbildningsområdena humaniora, samhällsvetenskap, teologi och juridik.

Statsmakterna beslutar också årligen om det så kallade takbeloppet, den övre gräns för ersättningen som varje lärosäte kan erhålla för den utbildning som det utfört under året. Takbeloppet räknas även det årligen upp med PLO. Om statsmakterna bestämmer sig för att öka takbeloppet utöver PLO (och eventuella kvalitetsförstärkningar) betyder det att flera studenter kan utbildas jämfört med tidigare år, något som brukar kallas för en utbyggnad. Utbyggnader har de senaste åren ofta riktats mot utbildningar som ska leda till examen inom bristyrken, exempelvis sjukvård och undervisning.

Resurstilldelningssystemet infördes i samband med 1993 års universitets- och högskolereform. Det innebar en betydande förändring jämfört med tidigare system, där resurstilldelningen baserades på statsmakternas bedömningar av behovet av utbildningsplatser. Lärosätena fick då alltså betalt för att tillhandahålla ett antal platser på sina utbildningar, oavsett hur många som studenter som sedan deltog i utbildningen.

Lärosätena inrättar och klassificerar kurser

Det är upp till varje lärosäte att, inom vissa ramar, besluta om vilka kurser som ska erbjudas studenterna. Detta innefattar beslut om antal platser, även kallat utbildningens dimensionering, samt om hur utbildningen ska organiseras i olika kurser.

I det studieadministrativa systemet Ladok registreras samtliga kurser tillsammans med antal helårsstudenter och helårsprestationer, totalt och uppdelade på män och kvinnor. Registret innehåller också information om själva kursen. Förutom basinformation så som kursnamn, år, termin och lärosäte finns även ytterligare variabler och indelningar tillgängliga. I faktarutan nedanför listar vi några av de uppgifter som är centrala för förståelsen av den här texten.

För vårt ändamål är de viktigaste indelningarna av informationen utbildningsområde och SCB-ämne. Den förstnämnda är själva kursklassificeringen, som beskrivits ovan. Den andra indelningen görs av SCB för statistiska ändamål. Som framgår av faktarutan Dataunderlag är den här indelningen hierarkisk, och består på den lägsta nivån av 181 ämnesgrupper. Varje kurs tilldelas bara en ämnesgrupp, och således också ett av de 41 ämnesdelområdena och ett av de 8 ämnesområdena. För den fortsatta läsningen är det viktigt att ta med sig att indelningen i utbildningsområde respektive SCB-ämne skiljer sig åt i såväl tid (införande i lokalt system/rapportering till Ladok), utförare (lärosäte/SCB) och syfte (resurstilldelning/statistik).

Lärosätena beslutar alltså själva hur kurserna ska klassificeras till utbildningsområden. Varje kurs ska klassificeras till ett eller flera av de utbildningsområden som framgår av tabell 1. En kurs kan exempelvis klassificeras som 40 procent teknik och 60 procent humaniora och teologi, eller som 100 procent medicin. I instruktionerna (Regleringsbrev avseende universitet och högskolor, bilaga 1, punkt 5.1 (2020)) för hur klassificeringen ska utföras klargörs att det enbart är kursens ämnesmässiga innehåll som ska vara styrande för klassificeringen. Detta bidrar till svårigheterna med att följa upp hur likvärdig klassificeringen av kurser är inom systemet, eftersom att det är väldigt svårt att avgöra i vilken utsträckning eventuella skillnader beror på skillnader i kursernas innehåll eller inte.

Ifrågasatt likvärdighet

Frågan om hur likvärdig kursklassificeringen har varit aktuell allt sedan systemet infördes 1993. Lärosätena kan anses ha ekonomiska incitament att klassificera kurser till utbildningsområden med höga ersättningsbelopp, snarare än till dem som bäst matchar kursens innehåll. Det här påverkar (i den mån det sker) statsmakternas förmåga att styra hur mycket utbildningen inom olika ämnesområden får kosta, och också likvärdigheten mellan olika lärosäten. Universitetskanslersämbetet, Högskoleverket och Riksrevisionen har vid ett flertal tillfällen, i såväl egeninitierade analyser och som svar på regeringsuppdrag, berört ämnet. Här nämner vi bara ett urval i syfte att beskriva hur diskussionen har gått under åren.

År 2002 publicerade Högskoleverket en rapport (Klassificering av kurser – ett regeringsuppdrag, HSV, (reg.nr: 63-5822-0)) där man bland annat föreslog att likvärdigheten i kursklassificeringen kunde följas upp med hjälp av ett jämförelseindex. Genom att beräkna det ekonomiska utfallet som blev följden av kursklassificeringen för varje lärosäte, och sedan jämföra det med hur utfallet skulle ha blivit om lärosätet använt den genomsnittliga klassificeringen, fick man fram ett indextal. Om indextalet avvek mycket ansågs det betyda att kursklassificeringen på det lärosätet, inom det ämnet, inte låg i linje med övriga lärosätens klassificeringar. Detta var ett tecken på att bristande likvärdighet. Sådan uppföljning genomfördes under de följande åren i olika analyser och promemorior.

Riksrevisionen kom i en rapport (Klassificering av kurser viduniversitet och högskolor – regeringens styrning och Högskoleverkets uppföljning, Riksrevisionen, RiR 2010:4) från 2010 fram till att bristfällig styrning och uppföljning från regeringen respektive Högskoleverket hade lett till att lärosätena klassificerat liknande kurser på olika sätt. Regeringen behandlade frågan i budgetpropositionen för 2012 (Prop. 2011/12:1, Utgiftsområde 16, s. 46), där man underströk att principerna från systemets införande fortfarande gällde. Klassificeringen ska enbart baseras på kursens innehåll, och inte utifrån exempelvis resursåtgång, undervisningsmetod eller huruvida kursen ingår i ett utbildningsprogram som i huvudsak har en annan klassificering. Regeringen gav samtidigt Högskoleverket i uppdrag att utveckla uppföljningen av kursklassificeringen tillsammans med lärosätena.

Gemensamt för tidigare uppföljningar är att de har baserats på kursklassificeringens utfall mellan lärosäten, inom olika ämnen (exempelvis genom index). I de fall det visade sig finnas skillnader blev slutsatsen att likvärdigheten i klassificeringen var bristande – lärosätena agerade på sina ekonomiska incitament. I en rapport från 2012 (Högskoleverkets uppföljning av kursklassificering vid universitet och högskolor, HSV, 2012:25 R) ifrågasatte Högskoleverket den slutsatsen – kurser inom samma ämnesgrupp kan nämligen ha olika ämnesinnehåll, vilket kunde motivera skillnader i klassificering. För att avgöra om klassificeringen avviker från det som förväntas måste man, enligt rapporten, ha kännedom om kursernas innehåll samt vetenskaplig expertis.

Den senaste uppföljningen är en avrapportering av ett regeringsuppdrag till Universitetskanslersämbetet publicerad år 2017 (Uppföljning av ersättningsbeloppen för högre utbildning, UKÄ, R 2017:6). I rapporten konstaterar man att klassificeringen i huvudsak sker enhetligt, men att det fanns vissa avvikelser som inte kan förklaras av kursens innehåll.

Från register till ersättning

I slutet av året gör varje lärosäte som omfattas av resurstilldelningssystemet en sammanställning av antalet helårsstudenter och helårsprestationer samt det ekonomiska värde dessa motsvarar. Resultatet blir en matris, kallad för ”fakturan”, som till form och innehåll beskrivs i regleringsbrevet till universitet och högskolor. Varje lärosäte publicerar denna sammanställning i sin årsredovisning, som en del av anslagsavräkningen (Se exempelvis Göteborgs universitets årsredovisning 2019, s. 99).

Det samlade ekonomiska värdet av utbildningsvolymen – värdet av samtliga helårsstudenter och helårsprestationer inom olika utbildningsområden – stäms sedan av mot takbeloppet vid avräkningen av lärosätets ramanslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå.

Om utbildningsvolymens värde motsvarar takbeloppet får lärosätet räkna av hela takbeloppet. Detsamma gäller om utbildningsvolymens värde överstiger takbeloppet. I den situationen, vid så kallad överproduktion, får lärosätet emellertid inte mer pengar i ersättning från staten. Det överproducerande lärosätet kan istället spara överproduktionen, dvs. det överskjutande beloppet (upp till maximalt tio procent av takbeloppet), till framtiden för avräkning ett kommande budgetår när man inte uppnår tilldelat takbelopp.

Om lärosätet har en utbildningsvolym som understiger takbeloppet kan överproduktion från tidigare år användas för avräkning mot takbeloppet. Det finns också möjlighet att spara outnyttjat anslag till kommande år, så kallat anslagssparande.

Inga uppgifter vad en specifik utbildning kostar

Slutligen är det viktigt att påpeka att det står lärosätena fritt att själva utforma sin interna medelsfördelning som de vill. De kan alltså fritt frångå de nationella ersättningsbeloppen när medlen ska fördelas från central nivå, genom olika fakulteter och institutioner (eller motsvarande), och vidare till enskilda kurser. Det vi undersöker är alltså ett system som reglerar lärosätenas intäkter, och inte de kostnader som uppstår vid utbildningen.

Det här gör att vi genom kursklassificeringsmaterialet inte kan uttala oss om hur mycket en enskild utbildningsplats kostar – bara hur mycket ersättning den ger upphov till inom resurstilldelningssystemet. Det gör det också vanskligt att dra slutsatser av att jämföra utbildningar vid olika lärosäten. Att den genomsnittliga ersättningen för en helårsstudent på civilingenjörsprogrammet på ett lärosäte var 20 procent lägre per år än på ett annat, betyder alltså inte att utbildningen på det första lärosätet kostar mindre.